Er wordt gebeld, ik doe open. Daar is David. “Kom erin”, zeg
ik en we lopen door. De keukentafel heeft vlekken van een democratisch verleden
waar drank vloeide. Overleggen over hoe ‘het beter kon’. Ik vraag wat hij wil
drinken. “Geef maar iets fris, niets bruisend alsjeblieft.” David is allergisch
voor ‘bruisend’. David is ‘down to earth’.
“Hoe was het bij de rechtbank vandaag”, vraagt David. “Zoals
gewoonlijk”, zeg ik eerlijk. “Bestuursrecht is om te besturen. Recht gaat
hierin haar eigen weg..” “Hum”, zegt David en hij weet genoeg.
“Dus dat wordt nu doorpakken?” David kijkt mij vragend aan.
Ik krijg net een app binnen met een foto en glimlach. “Ja, zoiets”, zeg ik en
laat hem de foto zien.
David vloekt binnensmonds. Kei gaaf zeg!
Hij frommelt in zijn zak en zegt: “Ik moest laatst aan je
denken toen jij het over de PvdA had. Dat zij als partij door de poort van de hel zijn
gegaan.” “Veel verder dan dat”, zeg ik. “Zij zijn opgebrand.”
“Juist ja, daarom moet je het onderstaande lezen, omdat
jullie in 2012 Staf Depla een brief stuurde over die woningbouw grondspeculatie
en meer. Dat Staf toen niets deed. Wethouder mevrouw Schreurs toen dat bijzondere briefje opstelde
en ondertekende.”
Ik glimlach, pak zijn brief. Het is een speech van Ien
Dales. Zij was een vakvrouw. Letterlijk en figuurlijk kon je niet om haar heen.
Een heel goede PvdA politica en zeer gewaardeerd minister en helaas veel te
vroeg gestorven.
Ik lees haar speech: “Een beetje integer bestaat niet..” Lees
mee beste mensen.
‘Om de integriteit van het Openbaar Bestuur’
Toespraak van de Minister van Binnenlandse Zaken drs.
C.I. Dales op het congres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, juni
1992 te Apeldoorn
1. Integriteit van
het bestuur
Wat mij als minister van Binnenlandse Zaken zeer bezig
houdt en beroert is de integriteit van het Openbaar Bestuur. Het lijkt mij goed om in deze kring
van bestuurders vandaag over dit thema, dat eigenlijk onze voortdurende aandacht behoeft,
te spreken. Een thema dat uitstijgt boven de beleids-thema’s, die bij gelegenheden als dit
VNG-congres gebruikelijk zijn. Integriteit van het bestuur is immers niet van nature
gegeven. Zij kan op verschillende manieren onder druk komen te staan. Het gaat mij daarbij
niet zozeer om fraude en corruptie in het bestuur – maar vooral om machtsbederf. Ik moet
wellicht wat duidelijker worden over het begrip “machtsbederf”. Fraude en corruptie zijn zwaar
beladen termen, die een afgebakende strafrechtelijke inhoud hebben. Machtsbederf
is breder, het draagt het element van ontbinding, verval, vervaging van normen, in zich.
Het gaat mij om het sluipend gevaar van bezoedeling van de ambtelijke en politieke reputatie,
van aantasting van integriteit van bestuurders, van ontkenning van de hoge waarden waarvoor
de democratische rechtsstaat staat. Machtsbederf kan ‘in the end’ leiden tot
gecorrumpeerd worden, corruptie en fraude.
2. Ontwikkelingen die
tot waakzaamheid nopen
Is er reden om ons ernstig zorgen te maken over
bedreigingen van de integriteit van het Openbaar Bestuur? Natuurlijk moeten we de zaak niet
onnodig dramatiseren. Politiek en bestuur zijn mensenwerk. Politici en ambtenaren staan in
tal van situaties aan verleidingen bloot. Een enkeling bezwijkt voor de verleiding om de
gelegenheid die het ambt biedt, ten eigen voordele aan te wenden. Dat is in zekere zin
onvermijdelijk, maar dat betekent natuurlijk niet dat dergelijke gebeurtenissen met de
mantel der liefde moeten worden bedekt. De norm is immers duidelijk. Hoe groot de verleidingen
ook moge zijn, van politici, bestuurders en ambtenaren moet worden geëist dat zij
integer zijn. Zij zijn door hun ambtseed daaraan gebonden. Maar ik meen wel dat er
ontwikkelingen zijn, die ons tot waakzaamheid nopen. Ik zal dit illustreren.
- het niet zo nauw
nemen met democratische spelregels
Met een zekere regelmaat gebeurt het dat vertrouwelijke
of geheime informatie van de overheid onbevoegd naar buiten wordt gebracht, naar de
media wordt gelekt. Om een voorbeeld uit mijn praktijk te noemen, het is voorgekomen
dat er bij vertrouwenscommissies bij burgemeestersbenoemingen informatie over kandidaten
naar buiten is gebracht. Dat mag niet gebeuren. Het is wezenlijk dat het beraad over
kandidaten vertrouwelijk gevoerd kan worden. Niet alleen wordt bij lekken de privacy van
kandidaten geschonden, ook het selectieproces dat er toe strekt de beste man of vrouw op
de juiste plaats te kunnen benoemen, loopt grote schade op. Ook komt het voor dat er
‘gelekt’ wordt over het beraad in de ministerraad. De beraadslaging van de ministerraad
zijn vertrouwelijk. Dat heeft goede redenen. Daardoor wordt het intern beraad beschermd. Het
intern beraad moet frank en vrij, zonder de hypotheek van de openbaarheid gevoerd kunnen
worden; open en openhartig, maar niet openbaar. Dat geldt overigens ook voor intern
ambtelijk beraad en voor collegeberaad bij provincies en gemeenten. In de
democratie gaat het om rechtstreeks en gemeen overleg tussen bewindslieden en
volksvertegenwoordiging. Het ontijdig naar buiten brengen van niet afgeronde en
onvolledige beleidsvoornemens frustreert het overleg met de volksvertegenwoordiging.
Het naar buiten brengen van vertrouwelijke informatie heeft niets te maken met het
dienen van openbaarheid. Het beginsel van openbaarheid van bestuur is een groot, ook in de
Grondwet verankerd, goed. De Wet openbaarheid van bestuur garandeert dat wat openbaar
dient te zijn, ook openbaar kan worden. Eveneens stelt de Wet openbaarheid van bestuur
grenzen aan de openbaarheid. Het in acht nemen van die grenzen is wezenlijk voor het goed
kunnen functioneren van de overheid. Het lekken van vertrouwelijke informatie is
fnuikend voor de kwaliteit van het bestuur en voor de democratische spelregels. Aan dat
lekken liggen vrijwel altijd verkeerde motieven ten grondslag. Degene die lekt, dient daarmee
eigen belangen, wil zich graag belangrijk voordoen of denkt daar anderen een dienst mee
te bewijzen; het gaat hem daarbij niet om het dienen van het algemeen belang.
- gevaar van
oneigenlijke beïnvloeding van politieke besluitvorming en corruptie van overheids- en
semi-overheidsfunctionarissen
Het gevaar van manipulatie van en infiltratie in de
politieke besluitvorming door vertegenwoordigers van buitenlandse mogendheden, waarbij
criminele oogmerken veelal voorop staan, is een betrekkelijk nieuw verschijnsel in
Europa. De maffia-achtige praktijken zoals die zich in een aantal andere landen hebben kunnen
ontwikkelen, nopen ons tot waakzaamheid. Nederland heeft een open economie en
streeft traditioneel naar open betrekkingen, zowel in financieel en economisch opzicht
als voor wat betreft zijn maatschappelijke en culturele ontwikkelingen. Het zou
naïef zijn er van uit te gaan dat Nederland geheel zou kunnen ontkomen aan de import van
negatieve randverschijnselen, die een veiligheidsrisico voor de democratische rechtsorde
inhouden. Beïnvloeding door georganiseerde misdaad doet zich veelal voor in de vorm
van systematische corrumpering van politici, overheids- en semioverheidsfunctionarissen, aangewakkerd door de grootte van het materiële voordeel en in de hand gewerkt door
toenemende normvervaging, vindt corruptie doorgaans plaats in de vorm van omkoping of via
het plaatsen of rekruteren van handlangers in sleutelfuncties bij overheid en
bedrijfsleven. Gelukkig zijn er in Nederland nog maar spaarzaam aanwijzingen voor dit soort praktijken.
Wel wil ik stellen dat het gevaar zich in een eenwordend Europa met meer nadruk aandient. Een afwachtende
houding ten opzichte van deze verschijnselen kan niet worden
ingenomen en wordt dan ook niet ingenomen. Soms moet worden ingegrepen, zoals gebeurd is
door de Binnenlandse Veiligheidsdienst bij de Surinaamse infiltratie in
politiediensten. De BVD verricht verder een oriënterend onderzoek om een beeld te krijgen van die
sectoren die voor infiltratie het meest gevoelig lijken te zijn. Het gaat niet alleen om dit
soort, om het zo te zeggen, spectaculaire bedreigingen. Er zijn vele situaties binnen het bestuur
die tot fraude of corruptie aanleiding kunnen geven. De ene dienst is daar naar de aard van de
taken meer gevoelig voor dan de andere. Het gaat om een zeer grote verscheidenheid van
sectoren, variërend van politie, sociale dienst, bouw- en woningtoezicht,
vreemdelingenzaken, publieke werken enz..
- de geruchtenstroom
en de reactie daarop
Iets wat mij ook zorgen baart, zijn de geruchten en
verhalen die van tijd tot tijd in de media en elders de ronde doen over ongerechtigheden in het
bestuur. Het lijkt de laatste tijd wel elke week weer raak in de media. Dat die verhalen, vooral
wanneer zij journalistiek nauwkeurig gecheckt zijn, worden gepubliceerd is goed. Het maakt
duidelijk dat de media hun rol als “waakhond” van de democratie serieus nemen. Het
signaleren van publieke misstanden is een onderdeel van die waakhondfunctie. Ik word echter
niet altijd vrolijk van de reactie van de politiek verantwoordelijke bestuurders op die
verhalen. En die reactie is essentieel! Het is van tweeën één: of een gerucht blijkt waar te zijn en dan
moet het politiek verantwoordelijk bestuur onverwijld maatregelen treffen, of een gerucht is
onwaar: dan moet het politiek verantwoordelijk bestuur, ook ter bescherming van de
reputatie van betrokken bestuurders en ambtenaren, het gerucht publiekelijk ontzenuwen. Wat
uitermate schadelijk is, is dat deze geruchten in de publieke opinie blijven hangen; dat doet
afbreuk aan het aanzien van de politiek en het bestuur.
3. Remedies
Er is geen standaardrecept voor alle genoemde kwalen. Wel
is er een aantal algemene opmerkingen te maken.
- moraal van
bestuurders en ambtenaren
Als we willen spreken over wat gedaan kan worden om
normvervaging en machtsbederf tegen te gaan, is het goed om ons af te vragen wat
eigenlijk van politici, bestuurders en ambtenaren verwacht mag worden. In abstracto is dat heel
eenvoudig. Zij dienen bij de uitoefening van hun taak de daarvoor geldende regels, de
wet en ook de beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen; de grondrechten van
de burgers te respecteren. Er zijn tal van geschreven en ongeschreven regels waaraan
politici, bestuurders en ambtenaren moeten voldoen. Ambtenaren vinden die regels onder meer
in hun rechtspositieregelingen.
Politici en bestuurders leggen bij de aanvaarding van hun
ambt een zuiveringseed af. Er zijn formeel-wettelijke bepalingen over welke functies niet
met hun ambt verenigbaar zijn en er zijn bepalingen over welke handelingen verboden zijn. Van
politici, bestuurders en ambtenaren wordt een hoge moraal, hoge zuiverheid
gevraagd. Zij behoren zich – ook buiten de directe uitoefening van hun ambt – te onthouden van
gedragingen die het vertrouwen in een goede uitoefening van hun ambt kunnen schaden. Dat
vraagt een bepaalde mentaliteit. Er zijn nu eenmaal dingen die je als bestuurder – en
overigens ook als ambtenaar – niet moet willen. Men moet zich permanent bewust zijn van de eisen
die de bestuurlijke zuiverheid stelt, bijvoorbeeld bij het aanvaarden van nevenfuncties en
declaratiegedrag.
- voorbeeldfunctie
politieke en ambtelijke top
De ambtelijke en politieke top dient zich ervan bewust te
zijn dat zij de cultuur van de aan hen toevertrouwde dienstonderdelen in hoge mate beïnvloeden.
Een gedegen leiderschap is voor het bevorderen van een positief gerichte groepscode met
hoge ethische normen zeer belangrijk. De voorbeeldfunctie van fatsoenlijke managers
is wezenlijk om drempels tegen normvervaging bij de uitvoerders op te werpen. Zeker van
hen wordt moed, karakter en zichtbare onkreukbaarheid gevraagd. Daarbij gaat het niet
alleen om het zelf nalaten van normovertredingen; ook het niet actief optreden tegen
normvervaging binnen de organisatie, het bewust even een andere kant opkijken, is fnuikend.
Wie zich van deze voorbeeldfunctie niet bewust is en zich daar niet naar gedraagt, brengt de
hem toevertrouwde organisatie in gevaar.
-
organisatiestructuur
De overheid kent een hiërarchische organisatie. Alles wat
de organisatie doet of nalaat wordt de politiek bestuurder toegerekend. Daarom vormt de
politieke bestuurder de top van de piramide. Dat moet ook zo zijn, want daardoor is hij of
zij aangrijpingspunt voor democratische controle op het bestuur. Dit stelsel van
democratische controle vraagt om een zodanige structuur van de organisatie, dat de verantwoordelijk
bestuurder ook daadwerkelijk in staat wordt gesteld om zijn politieke
verantwoordelijkheid te dragen. Hiërarchie mag een open en kritische interne communicatie niet schuwen. Een
verstopte communicatiestructuur schept vervreemding en wantrouwen tussen leiding en
uitvoerders. De uitvoerders worden geïsoleerd en de leiding kan feitelijk geen
verantwoording dragen voor de uitvoering. Een open en geëngageerd lijnmanagement draagt ook bij aan de
preventie van fraude en corruptie. Het is van belang dat binnen de organisatie
een zodanige structuur en cultuur bestaat dat ook problemen met betrekking tot fraude- en
corruptiegevoeligheid op de verschillende niveaus bespreekbaar blijven, zonder dat
men zich bedreigd voelt. In de sfeer van opleiding zal meer dan tot nu toe gebruikelijk
aandacht aan de ambtsethiek moeten worden gegeven. Het uitreiken van het ARAR of andere
rechtspositieregelingen bij in diensttreden en een abstract verhaal over de beginselen
van de rechtsstaat is niet toereikend. De vrij abstracte regels van ambtsethiek zullen vertaald
moeten worden in praktische werkregels voor de omgang met de burger, ook met het oog
op preventie van fraude en corruptie. Deze werkregels zullen steeds moeten worden
toegespitst op de speciale situatie en taak van het betrokken dienstonderdeel.
4. Permanente
waakzaamheid
Bij politici en bestuurders bestaat de verleiding om de
gevallen waarin evident sprake is van fraude of corruptie te reduceren tot incidenten, die
repressief (intern disciplinair of strafrechtelijk) kunnen worden bestreden. We zien die
gevallen het liefst als betreurenswaardige incidenten. Zelfs kan het gebeuren dat
men uit verlegenheid simpelweg de andere kant op kijkt. De erkenning dat er sprake zou
kunnen zijn van een structurele aantasting van de integriteit van de overheid past immers
niet in het beeld van de overheid als drager van de democratische rechtsstaat. De opvatting
dat het alleen om incidenten gaat, kan het besef verduisteren dat machtsbederf een sluipend
virus is dat zich in de structuur van de overheid kan nestelen. Dat daar een voedingsbodem kan
vormen voor ambtsmisbruik. De bestrijding daarvan vraagt meer dan een
incidentenpolitiek. Het vraagt om permanente waakzaamheid van de politieke en ambtelijke top, zowel
bij het rijk als lokale overheden. We spreken de laatste tijd veel over de kwaliteit van de
overheid. Welnu, integriteit is voor het overheidshandelen een kwaliteitseis bij uitstek. Het
bewaren en beschermen van de integriteit van het bestuur dient dan ook een normaal onderdeel te
zijn van kwaliteitszorg binnen de overheid op alle niveaus. Ik heb een aantal elementen
daarvoor aangedragen.
5. Afsluiting
Nederland is een democratische rechtsstaat. Dat begrip
draagt uitdrukkelijk het element van integriteit in zich. Een overheid kan niet én rechtsstaat
zijn én niet integer. Een niet-integere overheid kan de rechtsorde niet handhaven. De overheid is
óf wel óf niet integer. Een beetje integer kan niet. En met de integriteit van de overheid
valt of staat het bestuur; aantasting van de integriteit van de overheid betekent niet minder dan
dat de overheid het vertrouwen van de burgers verliest. En zónder dat vertrouwen van de burger
kan de democratie niet. Dan is er geen democratie meer. Dat is een beklemmend beeld. De
verantwoordelijkheid voor het waarborgen van de integriteit van het Openbaar Bestuur
deel ik met u. Wie de integriteit laat aantasten, tast het vertrouwen van de burger is het
bestuur, en daarmee de democratie in haar wortels aan.
Ik leg de brief weg, ben stil en denk na. “We kunnen niet
terug David”. Was Ien er nog maar.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten